一、【编制目的和依据】：为指导政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP) 项目物有所值评价工作规范有序开展，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》等有关规定，制定本指引。
（项目立项、招标采购、纳入的预算的前置要求）
二、【适用范围】本指引适用于中华人民共和国境内拟采用PPP 模式实施的项目。
三、与《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113 号）衔接。
第二章 项目识别
第八条 财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。
定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
四、【物有所值评价定义】本指引所称物有所值评价是判断是否采用PPP 模式代替政府传统采购模式实施基础设施及公共服务项目的一种评估方法。物有所值评价包括定性分析和定量分析。定量分析由各地根据实际情况开展。
政府传统[投资和] 采购模式是指政府及其所属机构直接负责项目设计、投融资、建设和运营维护等工作（含委托他人执行其中部分工作），并承担项目主要风险，一般不奉行全生命周期管理理念的采购模式。
五、【管理机构】财政部门[（政府和社会资本合作中心）] 会同行业主管部门开展物有所值评价工作，积极利用第三方专业机构和专家力量。
六、第五条【基本原则】物有所值评价应遵循真实、公允、客观、公正的原则。
二、项目基础信息
一、项目名称：
二、项目类型（在建或建成）：
三、项目地点：
四、项目联系人：
五、项目建设的必要性说明：
六、前期工作合规性说明：（可研、环评、土地等）、
七、项目所处阶段：（申报、设计、融资、采购、施工、运行）
八、项目进度计划：开工和计划完成时间
九、项目资本结构安排：总投资及资本构成、资产负债、股权结构、
十、项目融资结构安排与预测的融资成本：
十一、项目收益情况说明（总收益、收入来源、收费价格和定价机制）：
十二、社会资本介入情况（如有）
十三、项目风险识别分析表：
十四、其他必要说明的情况（如有）等。
三、项目定性分析
一、（初稿）、【定性分析的目的】：定性分析重点关注PPP项目采用PPP 模式与采用政府传统投资和采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等，识别PPP项目是否可以采用PPP模式进行实施。
（一）、【定性分析的目的】：定性分析重点关注PPP项目采用PPP 模式与采用政府传统投资和采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争等，从项目规模、项目资产寿命、项目收益、项目融资可行性角度分析，PPP项目采用PPP模式实施是否可行。
（二）、【定性分析的组织实施】：由项目本级财政局会同行业主管部门组织专家小组实施。
（三）、【专家小组构成】：专家小组由不少于7 名专家组成，至少包括工程技术、金融、项目管理、财政和法律专家各一名。
（四）、【专家小组构成】：专家小组由经过省财政厅初步资格预审的咨询机构专家（1名）、社会资本方工程技术代表（不少于3名）、社会资本方财务代表（不少于3名）和财政局委派代表、行业主管部门代表、项目融资机构代表组成。
（五）、【定性分析结论】：通过定性分析的项目，可列入当地PPP 项目目录，进行物有所值定量分析；未通过定性分析的，不宜采用PPP 模式。
表1：PPP项目物有所值定性分析专家评分表
表1：PPP项目物有所值定性分析专家评分表
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评审指标
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原稿
权重
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调整权重
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评分
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基本指标
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①全生命周期整合潜力
①生命周期的项目独立性与效率
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15%
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5%
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②风险识别与分配
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15%
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5%
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③绩效导向
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15%
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④潜在竞争程度
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15%
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5%
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⑤鼓励创新
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5%
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5%
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⑥政府机构能力
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5%
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⑦政府采购政策落实潜力
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10%
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基本指标小计
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80%
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20%
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要项指标
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①项目规模
①项目规模的市场适应性
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10%
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②项目资产寿命
②项目资产寿命的市场适应性
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10%
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③资产利益及收益
③项目收益类别比（估算值）
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10%
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④全生命周期成本管理程序与结构的合理性
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15%
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⑤法律和政策环境
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10%
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⑥项目融资可行性
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15%
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附加指标小计
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20%
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80%
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合计
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100%
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100%
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专家签字：
年 月 日
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表2：PPP项目物有所值定性分析评分参考标准
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编号
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指标
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评分参考标准（财政部PPP指引草案）
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评分参考标准
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1
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全生命周期整合潜力
生命周期的价值独立性与效率性
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●81—100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中；对于存量项目采用PPP模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中。
●61—80=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目采用PPP模式，至少有融资和核心服务到大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。
●41—60项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用PPP模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。
●21—40=项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。
●0—20=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。
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由以下三项目组合分值组成，独立评分累加：
● 0-20分 生命周期的价值独立性：设计、建造和运营、维护等环节的项目权利义务和运营责任的独立性；
● 20-50分 设计、建造和运营、维护等环节的履约责任、投融资责任和风险承担能够有机结合在合同中；（合同可包括一级和二级项目合同）
● 0-30分 设计、建造和运营、维护等环节社会资本方的角色分工或集成能够与项目投资效率匹配。
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2
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风险识别
与分配
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●81—100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。
●61—80=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。
●41—60=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。
●21—40=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。
●0—20=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。
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3
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绩效导向
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●81—100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。
●61—80=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确
●41—60=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标。
●21—40=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标未设置。
●0—20=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确。
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此项取消
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4
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潜在竞争程度
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●81—100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。
●61—80=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。
●41—60=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。
●21—40=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。
●0—20=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。
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●81—100= 3家以上社会资本方的工程技术代表和财务代表明确表达项目合作意愿。并可通过宣传和招标提高竞争程度。
●61—80= 2家社会资本方的工程技术代表和财务代表明确表达项目合作意愿。并可通过宣传和招标提高竞争程度。
●41—60= 2家社会资本方的工程技术代表和财务代表明确表达项目合作意愿。但提高竞争程度大。
●21—40= 1家社会资本方的工程技术代表和财务代表明确表达项目合作意愿。但提高竞争程度大。
●0—20= 无社会资本方的工程技术代表和财务代表明确表达项目合作意愿。
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5
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鼓励创新
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●81—100=项目产出说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规模要求，没有对如何交付提出要求。
●61—80=项目的产出规模要求较为全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。
●41—60=项目的产出规模要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。
●21—40=项目的产出规模要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。
●0—20=项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，或主要对如何交付进行了要求。
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6
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政府机
构能力
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●81—100=政府具备较为全面、清晰的PPP理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP运作能力。
●61—80=政府的PPP理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP运作能力。
●41—60=政府的PPP理念一般，且本项目相关政府部门及机构的PPP运作能力一般。
●21—40=政府的PPP理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的PPP运作能力较欠缺且不易较快获得。
●0—20=政府的PPP理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的PPP运作能力欠缺且难以获得。
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取消
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7
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政府采购政策落实潜力
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●81—100=项目有效落实政府采购政策的潜力很大，预计后续通过进一步采取措施确定能够实现。
●61—80=项目有效落实政府采购政策的潜力较大，预计后续通过进一步采取措施可增强落实性。
●41—60=项目有效落实政府采购政策的潜力一般，预计后续通过采取措施可增强落实性。
●21—40=项目有效落实政府采购政策的潜力较小，预计后续通过采取措施有可能提高落实性。
●0—20=项目有效落实政府采购政策的潜力小。
（注：此处的政府采购政策主要是指，促进内资企业和中小企业发展、国外技术转让、节能环保、绿色低碳，以及必要时限制外资参与项目等。）
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取消
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8
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项目规模
项目规模的市场适应性
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●81—100=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值在10亿元以上。
●61—80=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于2亿到10亿元之间。
●41—60=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于1亿—2亿元之间。
●21—40=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于5000万元到1亿元之间。
●0—20=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值小于5000万元。
（注：可根据具体项目的类型、所在地区等因素重新设定金额大小。）
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由以下三项目组合分值组成，独立评分累加：
●0-40分 经调研或资格预审表明项目规模有5家以上的社会资本能进行能力匹配的合作响应；
●0-40分 经调研或资格预审表明项目规模有5家以上金融机构能进行融资响应；
0-20分 单一项目规模或同类项目规模总额与项目前期开发成本总额比。
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9
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项目资产寿命
项目资产寿命市场适应性
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●81—100=资产的预期使用寿命大于40年。
●61—80=资产的预期使用寿命为31—40年。
●41—60=资产的预期使用寿命为21—30年。
●21—40=资产的预期使用寿命为11—20年。
●0—20=资产的预期使用寿命小于10年。
（注：可根据具体项目的类型、所在地区等因素重新设定年限长短。）
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项目资产经营寿命期限与项目成本投资回收期限比
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10
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项目资产种类
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●81—100=项目的资产种类在三个以上。
●61—80=项目是两类较复杂或技术要求较高资产的组合。
●41—60=项目是两类中等复杂程度资产的组合，或者是若干个同类资产打包项目。
●21—40=项目是两类复杂程度较低资产的组合，或者项目是一个较为复杂的资产。
●0—20=项目只包括一个较为简单的资产。
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建议取消
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11
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全生命周期成本估计准确性
全生命周期成本管理程序与结构的合理性
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●81—100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。
●61—80=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可能性较大。
●41—60=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估。
●21—40=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。
●0—20=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。
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●71—100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的确定边界，并且被有效的程序和结构进行过程识别和优化。
●51—70=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的确定边界，但未被有效的程序和结构进行过程识别和优化。
●0—50=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本未被很好的确定边界，并且未被有效的程序和结构进行过程识别和优化。
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12
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法律和政策环境
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●81—100=项目采用PPP模式符合现行法律法规规章和政策要求，甚至存在政策鼓励。
●61—80=项目采用PPP模式受到现行法律法规规章和政策等的个别限制，可以较为容易地解决。
●41—60=项目采用PPP模式受到现行法律法规规章和政策的个别限制，解决的可能性很大。
●21—40=项目采用PPP模式受到现行法律法规规章和政策的少量限制，但解决的可能性很大。
●0—20=项目采用PPP模式受到现行法律法规规章和政策的严格限制。
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13
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资产利用及收益
项目收益类别比（估算值）
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●81—100=预计社会资本在满足公共需求的前提下，非常有可能充分利用资产增加额外收入。
●61—80=预计社会资本在满足公共需求的前提下，较有可能充分利用资产增加额外收入。
●41—60=预计社会资本在满足公共需求的前提下，利用项目资产增加额外收入的可能性一般。
●21—40=预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性较小。
●0—20=预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性非常小。
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● 项目政府付费收益与第三方付费收益（含额外收入）比
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14
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融资可行性
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●81—100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。
●61—80=预计项目对金融机构的吸引力较高。
●41—60=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。
●21—40=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。
●0—20=预计项目对金融机构的吸引力很差。
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●81—100=预计项目对金融机构的融资授信匹配度完全符合。
●61—80=预计项目对金融机构的融资授信匹配度主体完全符合，需要调整部分细节。
●41—60=预计项目对金融机构的融资授信匹配度基本符合，需要调整部分环节。
●21—40=预计项目对金融机构的融资授信匹配度符合度低，需要调整设计主要环节。
●0—20=预计项目对金融机构的融资授信匹配度完全不符合。
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表3：PPP项目物有所值定性分析评分结果计算表
附表4：PPP项目物有所值定性分析专家意见表
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项目名称
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委托单位
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评分结果
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专家小组意见：
组长签名：
年 月 日
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姓名
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单位
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专业领域
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签名
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组长
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专家
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专家
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专家
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专家
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专家
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专家
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四、项目定量分析
一、 （财政部PPP指引草稿）【物有所值定量分析定义】 定量分析是在假定采用PPP 模式与政府传统投资和采购模式的产出绩效相同的前提下，通过对PPP 项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。
（一）【物有所值定量分析的目的和作用】
（1）对采用PPP 模式与政府传统[投资和]采购模式的资产负债率对比，判断项目全生命周期对政府资产负债的影响值；
（2）对采用PPP 模式与政府传统[投资和]采购模式的市场价值评估，判断PPP项目的付费机制与政府方的区间值；
（3）对项目全生命周期内可研方案报价与市场绩效值（影子报价）PPP 值（简称PPPs 值））的对比，判断采用PPP 模式的关键控制绩效指标和选择社会资本方的评价指标，建立全生命周期成本管理的程序与结构。
二、【定量分析开展的节点】定量分析可在项目识别、准备、采购、执行和移交等阶段分别开展。
三、【项目识别阶段的定量分析】在项目识别阶段，定量分析主要包括：
（一）根据项目产出说明，设定参照项目并计算PSC 值；
（二）根据初步实施方案，计算影子报价PPP 值（简称PPPs 值）；
（三）比较PSC 值与PPPs 值，PPPs 值小于PSC 值的，项目转入准备阶段；否则不宜采用PPP 模式，应从当地PPP 项目目录中剔除。
四、【项目准备阶段的定量分析】在项目准备阶段，项目实施方案与初步实施方案相比发生重大变化的，应对PSC 值和PPPs 值进行相应调整。调整后的PPPs 值小于PSC 值的，项目转入采购阶段；否则不宜采用PPP 模式，应从当地PPP 项目目录中剔除。
五、【项目采购阶段的定量分析】在项目采购阶段，根据社会资本提交的采购响应文件等测算实际报价PPP 值（简称PPPa 值）。
项目实施机构将PSC 值作为采购评判依据的，应在采购文件中公布初始PSC 值等关键参数，并明确全部采购响应文件所对应的PPPa 值均高于PSC 值的，将终止采购或重新采购。
中选社会资本确定后，可根据最终签订的项目合同测算PPPa 值。
六、项目实施机构将市场绩效值PPPs 值作为采购评判依据的，应在采购文件中公布初始PPPs 值等关键参数，并明确全部采购有效响应文件所对应的实际报价或实际运行PPP 值（简称PPPa 值）均应优于PPPs 值。
中选社会资本确定后，可根据最终签订的项目合同测算PPPa 值。
建立全生命周期成本管理的程序与结构，不断的实现PPPs 值与PPPa 值）之间的优化与转化，以此为基础建立项目绩效评价指标体系。
七、【项目执行和移交阶段的定量分析】在项目执行期内和移交后可对项目进行物有所值跟踪定量分析，并将分析结果纳入项目绩效评价体系。
八、【定量分析的组织实施】项目本级财政部门会同行业主管部门，委托第三方机构或专家开展定量分析。
在项目识别和准备阶段开展物有所值定量分析，是申请财政部政府和社会资本合作项目以奖代补专项资金的必要条件之一。
表1：项目PPP 模式与政府传统[投资和]采购模式的支出与收入分析表
表2：PPP 项目付费模型与付费区间分析
--政府资本金投入对项目市场可行区间分析模型
--政府可行性缺口补助对项目可行性区间分析模型
--政府配套投入对项目可行性区间分析模型
--政府补贴投入对项目可行性区间分析模型
（以上数据输入到财政承受能力评估程序）
表3：PPP项目PPPa 值与PPPs值（项目识别阶段）
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初始值
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对比项目
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项目可研PPPs值
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影子报价PPPa
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项目开发
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目设计
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目实施
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目运营
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目维护
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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表3：PPP项目PPPa 值与PPPs值（项目识别阶段）
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初始值
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对比项目
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项目可研PPPs值
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影子报价PPPa
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项目开发
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目设计
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目实施
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目运营
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目维护
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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表4：PPP项目PPPa 值与PPPs值（项目准备阶段）
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初始值
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对比项目
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项目影子报价PPPs值
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项目成交报价PPPa值
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项目开发
|
成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目设计
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目实施
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目运营
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目维护
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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表5：PPP项目PPPa 值与PPPs值（项目建设阶段）
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初始值
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对比项目
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项目成交报价PPPs值
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项目建设PPPa值
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项目开发
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目设计
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目实施
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目运营
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目维护
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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表6：PPP项目PPPa 值与PPPs值（项目运营阶段）
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初始值
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对比项目
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项目成交报价PPPs值
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项目运营PPPa值
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项目开发
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目设计
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目实施
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目运营
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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项目维护
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成本指标
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技术指标1
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技术指标2
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